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PPP理念下需樹立信心 三方面推項(xiàng)目落地
發(fā)布時(shí)間：
2016-07-13 11:43
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李克強(qiáng)總理在7月7日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上說，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，對推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給具有重要意義。
當(dāng)前在政府與社會(huì)資本合作的PPP理念下，我國社會(huì)資本與政府合作中，確實(shí)存在政策銜接配套不足、社會(huì)資本參與度不高、民營資本進(jìn)入公共服務(wù)等領(lǐng)域還存在很多障礙項(xiàng)目落地難等亟待解決的問題。
幫:社會(huì)資本樹立“錢投進(jìn)去也能走出來”的信心.那么如何有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，應(yīng)用社會(huì)資本的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值的最大化，減輕公眾的負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造出更多的價(jià)值。
上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司黃偉展日前接受中國采購與招標(biāo)網(wǎng)采訪時(shí)認(rèn)為，決策多變等問題因此當(dāng)前樹立社會(huì)資本方的投資信心應(yīng)該擺在首位。從特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)際落地情況來看，絕大部分尚未落地的都是這類準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。主要原因仍在于社會(huì)資本方對項(xiàng)目的可期收益心存顧慮，對政府方的承諾存在一定的不信任感。因此，咨詢機(jī)構(gòu)為促使該類特許經(jīng)營項(xiàng)目的落地，應(yīng)建議政府方在實(shí)施方案中明確合理、可行的政府方違約機(jī)制與退出機(jī)制，做出適當(dāng)?shù)淖尣?，讓社?huì)資本方擁有“錢投進(jìn)去也能走出來”的信心。
在實(shí)踐探索中，不難發(fā)現(xiàn)在我國政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目中，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營效益較好的項(xiàng)目大多已采用特許經(jīng)營模式開展。剩余未開展特許經(jīng)營的項(xiàng)目更多是收益較低的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，這類項(xiàng)目由于收益不足或收益受限，往往需要政府的財(cái)政補(bǔ)助方可持續(xù)運(yùn)營，因此整體來說項(xiàng)目的落地收到制約，在PPP理念下推進(jìn)項(xiàng)目落地，滿足地方的發(fā)展需求，黃偉展建議從三個(gè)方面實(shí)施：一是用公開招標(biāo)有利于推進(jìn)項(xiàng)目盡快落地;二是作為項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)促雙方達(dá)成一致性;三是重視實(shí)施中政府方領(lǐng)導(dǎo)小組的建立。
用：公開招標(biāo)有利于推進(jìn)項(xiàng)目盡快落地。一般認(rèn)為，公開招標(biāo)方式程序剛性較強(qiáng)，競爭性磋商方式程序較為靈活，更易被政府方接受。但實(shí)際上，從規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)、可行性等方面綜合分析，建議政府方優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式，有利于項(xiàng)目的落地。作出這種建議，主要是從兩方面考慮：第一是針對采購需求、核心邊界不太清晰的采購項(xiàng)目，可在項(xiàng)目采購中采取兩階段招標(biāo)方式處理，實(shí)現(xiàn)與競爭性磋商方式同樣的靈活性。而且特許經(jīng)營項(xiàng)目若進(jìn)入到采購環(huán)節(jié)，實(shí)施方案與合同草案大多已經(jīng)多次修改完善，核心邊界條件清晰，具備選擇公開招標(biāo)方式的法定條件。二是根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項(xiàng)目，在施工階段可不進(jìn)行招標(biāo)。而競爭性磋商等采購方式屬于非招標(biāo)采購方式，因此施工階段依然存在必須依法進(jìn)行招標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)增加社會(huì)投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)。因此我們認(rèn)為，對于大部分特許經(jīng)營項(xiàng)目而言，適宜采用公開招標(biāo)方式。在咨詢實(shí)踐中，我們也大多會(huì)建議政府方優(yōu)先選擇公開招標(biāo)方式采購社會(huì)投資人，以體現(xiàn)最大程度公開，促進(jìn)有效競爭的要求。
促：雙方達(dá)成一致性 有利于推進(jìn)項(xiàng)目落地。實(shí)際上，特許經(jīng)營分為商業(yè)特許經(jīng)營和行政特許經(jīng)營兩種形式?；A(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營，屬于行政特許經(jīng)營，特許人是政府。由于政府不同于一般的商業(yè)主體，代表著大眾利益，在談判中也處于相對強(qiáng)勢的地位。因此在操作中需對癥下藥準(zhǔn)確把握相關(guān)方的關(guān)注點(diǎn)。和商業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目類似，基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，社會(huì)資本方仍然追求的是經(jīng)濟(jì)效益最大化，但政府方代表的是人民大眾，它關(guān)注的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，還需關(guān)注其中的社會(huì)效益、生態(tài)效益等等。例如醫(yī)療領(lǐng)域，除做慈善的社會(huì)資本方外，其余的社會(huì)資本辦醫(yī)追求的是經(jīng)濟(jì)效益，該效益可能是醫(yī)院本身的運(yùn)營效益，也可能是通過辦醫(yī)獲得品牌知名度等長期效益。而政府辦醫(yī)更多的是希望解決群眾的就醫(yī)需求，而非希望通過辦醫(yī)獲利。因此合作者中一個(gè)為民，一個(gè)為利，二者的關(guān)注點(diǎn)有所不同，如果仍是按照商業(yè)特許經(jīng)營的模式來討論如何運(yùn)營獲利、如何分配利潤，項(xiàng)目是很難落地的。相反，跟社會(huì)資本方要談利、跟政府方要談民，雙方的談判要對癥下藥各取所需，這樣才可以最終達(dá)成一致的合作意向。
重：實(shí)施中政府方領(lǐng)導(dǎo)小組的建立。特許經(jīng)營項(xiàng)目一般涉及主管部門、審批部門、財(cái)政部門等相關(guān)部門。在項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施過程中，各政府部門都會(huì)對項(xiàng)目提出不同的想法，容易影響特許經(jīng)營項(xiàng)目的順利開展。因此，作為政府方委托的咨詢機(jī)構(gòu)，我們在項(xiàng)目開展前都會(huì)建議項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)向上級部門申請成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以各相關(guān)部門的上一級單位領(lǐng)導(dǎo)(如市長、縣長等)擔(dān)任小組組長，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門之間的利益沖突。這樣的操作方式，將有利于項(xiàng)目在各部門之間形成一個(gè)統(tǒng)一的意見。也有利于項(xiàng)目的正常推進(jìn)。
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